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准公共产品视角下重庆保障性住房供给问题研究

2016-03-21 22:04 字体:   打印 收藏 

摘要:本文选取重庆市作为研究对象,通过对重庆市保障性住房现状分析,了解现行保障性住房政策实效,指出保障性住房此类带有博弈性的准公共产品在实施过程中存在的障碍。并从土地资源,财政结构及政府管理三方面提出建议意见,从而有利于保障性住房供给问题得以平衡,保障性住房政策更好实施。
关键字:准公共产品   保障性住房   供给   政府
 
引言
近年来,我国房价快速上涨,住房问题成为了广大居民特别是低收入困难群体极为关注的话题。改善城市低收入居民的居住条件,是重要的民生问题,加快建设保障性安居工程,对于改善民生、促进社会和谐稳定具有重要意义。为了改善低收入群体居住条件,实现“住有所居”,国家出台了一系列措施,全国各地也加大了保障性住房建设力度。重庆市作为建设保障性住房的领先者,在多年大力建设保障性安居工程的过程中,成绩卓越。笔者在准公共产品的视角下,对重庆市保障性住房现状分析,在了解现行保障性住房政策实效同时,也发现保障性住房此类带有博弈性的准公共产品对于重庆人民生活的重要性和其在实施过程中存在的障碍。
 
1 公共产品概述
通俗的说,所谓公共产品,是指那些按照私人市场的观点来看待的公共事务,是与私人产品相对应的,用于满足社会公共消费需要的物品或劳务。[1]公共产品又分为纯公共产品和准公共产品,准公共产品,指具有非排他性和非竞争性两个特点中一个,另一个不具备或不完全具备,或者虽然两个特点都不完全具备但却具有较大的外部收益的产品。[2]准公共产品的生产提供,传统上是政府直接负责的。这要求政府在此类产品的提供下,必须有大投入,但此类公共产品的增加对政府财政收入的增长却无太大帮助,但是此类公共产品又关系到公众的切身需要,关乎公众利益以及社会保障权利,公众对此的需求不断增长,所以在准公共产品的提供上,政府与公众之间形成博弈状态,我们将此类公共产品称之为博弈性公共产品,而保障性住房就是这一类准公共产品的典型代表。[3]
 
2 重庆市保障性住房现状和成因分析
重庆市现有保障性住房体系主要由廉租房、经济适用房、政策性租赁住房、限价商品房和农民工公寓。笔者选取了其中的廉租房和政策性租赁住房即公共租赁房(以下简称“公租房”)为研究对象,以此作为切入点,对重庆市现阶段保障性住房现状进行分析并发掘成因。
2.1 重庆市保障性住房现状
2.1.1 保障性住房建设现状
目前重庆市的保障性住房主要以廉租房和公租房为主。2009年上半年重庆开工建设154万平方米廉租房,在全市建廉租房总量接近300万平方米,全年建成廉租房229万平方米,1.64万户家庭享受了住房面积保障,低收入住房困难家庭户均享受面积保障14平方米。[4]公租房相对于廉租房,是解决新就业职工等夹心层群体住房困难的一个产品,一个过渡性的解决方法。是针对部分不属于低收入,但是他目前通过市场确实解决不了自己的住房困难,由政府提供一定的帮助,但是建立了相对的退出机制,过渡期后需到市场购买或承租住房。[5]截止2012年底,重庆新开工保障性安居工程14.65万套,实际基本建成24.33万套,通过摇号配租和园区定向分配及区县自行分配等方式完成公租房分配10.1万套。[6]
2.1.2 重庆市保障性住房供给存在的问题
(1)供给缺口大。随着重庆市的发展规划和重庆市户籍改革制度的推行,城镇人口的数量会大规模增加,因此保障性住房保障对象规模会越来越大。随着重庆主城区人口不断增加,有超百万人口需要保障。而到2020年,重庆城市扩容到超千万人口,随着大量人口涌入城市,必然带来巨大的住房压力,尤其是保障性住房的压力。[7] 保障性住房供给量的不足,资金和土地的投入是两大制约因素。
(2)机制不完善。保障性住房供给的不足,导致保障性住房的紧俏。准入机制方面,政府在保障性住房申请人口上,有严格控制数量,对于保障住房申请人的审核也相当严格,对于保障性住房居住人的资格确定也仅能通过摇号这一随机方式产生。同时在保障性住房退出机制上也不完善,本应要求几年一审核的居住人不进行审核,对于已不在保障性住房机制的人员无法及时要求其退出保障性住房。
(3)配套设施不完善。政府在保障性住房建设中,常常忽略了对其配套设施的建设,从而导致保障房小区居住环境差,出行不方便等诸多生活困难。
2.2 保障性住房供给中存在的问题成因分析
重庆保障性住房建设从2003年实行以来,虽然也取得了不小的建设成果,但在保障性住房的投资建设过程中还存在不少问题,有研究人员从不同的角度对保障性住房制度存在的问题进行了分析总结。笔者将保障性住房供给存在问题的成因归为以下几点:
2.2.1 资金保障不到位
重庆市政府在高房价下为,为缓解居民住房之苦,公租房建设开始启动。2011年到2013年,全市将建设3000万平方米公租房,解决50多万户中低收入人群住房困难。建设3000万平方米公租房,约需成本1500亿元。[8]这一庞大的建设资金(人工费、材料费、机械费等),大部分需要地方政府筹集,地方政府资金困难,就导致了地方政府对保障性住房的资金投入不足。加上保障性住房中的廉租房等只有投入基本上没有投资回报,这就需要更大量的资金一次性投入。虽现有多种渠道筹集建设资金,一定程度上保证了建设资金需要,但由于保障性住房建设资金需要量巨大、且占用周期长,有的资金支持难以到位,社会融资越来越困难,资金保障形势不容乐观。从而导致地方政府积极性不高,投资力度不到位。
2.2.2 土地划拨不足
以往有的政府将土地收入作为政府财政收入的重要部分,土地作为政府资源的一部分,政府乐于将土地出租出售。从而很不情愿,也万般推迟给保障性住房划分用地。出让土地建立商品房或者商业用房,都在一定程度上有助于增长地方经济,由此带来的GDP也成为政府政绩的重要组成部分。所以,有的政府不愿意减少转让土地用于商业,对于保障性住房用地的划拨也有所保留。
2.2.3配套设施跟不上
重庆市保障性住房尤其是公租房规划建设面积大,居住人口多,对交通、教育等配套建设提出了更高的要求。随着工程建设的全面推进,部分保障性住房建设项目的电力设施建设已刻不容缓,需要尽快安排资金,及早实施配套,确保公租房建成投入使用的电力供应。[9]
2.2.4 法制保障不完善
由于保障性住房涉及广大群众切身利益,事关社会和谐稳定,对依法管理提出了很高的要求。目前,重庆市在保障性住房的建设管理上,主要依据的是政府规章及各类规范性文件,这些规章和规范性文件涵盖了廉租房、经济适用房、公共租赁房等多种类型的保障性住房,存在着政策标准各不相同,准入与退出机制还不够健全等问题,需要一部统一的、具有法律效力的地方性法规作保障。而在重庆市现有的政府规章和规范性文件中,有的还不够细化,操作性还不强。
 
3 提升保障性住房供给的对策建议
重庆市人多地少,总体来看,国民收入的水平还不是很高,而随着近年来城市化的进程不断加速,以及重庆市户籍制度改革的推行,重庆未来将有越来越多的城市常住人口,因而又越来越多的家庭和人口需要通过政府提供的保障性住房来取得基本住房,所以,有效提升保障性住房供给,是未来重庆市委、市政府工作的重中之重。要解决现在重庆市保障性住房供给中出现的问题,需要从以下几方面着手。
3.1 加强资金筹集和监督管理,确保建设进度和资金安全
市政府和有关部门要进一步加大对资金投入的支持力度,财政投入资金和市级补助资金要及时划拨到位,上级财政支持资金要全力争取,融资资金要加强协调落实,其它各项资金来源也要加大力度,千方百计逐一落实到位,确保工程建设按计划推进。要切实加强项目建设过程监管,定期开展保障性住房建设质量专项检查,督促建设单位加强内部监督,使保障性住房成为名副其实的民心工程、安居工程、安全工程。要高度重视资金监管,完善、落实资金管理制度,监察、审计部门要加强对建设资金、租金的监督检查,定期公布检查结果,确保资金使用安全规范。
3.2 严格规范保障性住房用地划拨,确保保障房用地充足和优质
据有关数据显示,我国政府财政收入有1/3来自土地出让,受高地价的影响,有些地方的地价竟然占到了房价的60%,这也直接推高了房价。重庆市政府在建设保障性住房时,要明确提出把土地收入与财政收入脱钩,公共土地要以行政性划拨方式“零成本”让利于民,政府降低土地出让金,不仅对保障性住房建设有实实在在的利益,也在很大程度上控制了普通商品房房价的上涨,促进整个房屋系统更加和谐。[10]政府不仅要在土地出让金上优惠,也要保证保障房建设用地的充足。要将保障性住房建设规划与土地供应计划、城市控制性详细规划衔接,在土地供应中予以单列,明确用地规模和供地时序,保障性住房建设用地总体上落实较好,切忌商业用地以各种理由占用公共用地以及保障性住房用地。
3.3 优化保障性住房配套设施,建立完善和宜居的保障房社区
在大量建设保障性住房的同时,要注重对保障性住房配套设施的建设。在现有的保障房社会,生活不便和管理缺为成为困扰住户的一系列问题。保障性住房不等于廉价房或“劣质房”的代名词。进一步重视建设配套,使保障性住房真正成为宜居工程。要认真研究总结当前保障性住房在配套建设上还存在的不足和问题,切实按规划完善和落实配套建设;要加强部门间的沟通协调,及时研究解决在交通、电力、供排水、教育、医疗等方面建设管理中遇到的问题。[11]
3.4 转变政府管理理念,从根本上解决保障性住房供给
国家和政府都在大力推行保障性住房建设,但是对于地方政府而言,保障性住房建设无益于财政和政绩。特别是在土地出让招标拍卖的今天,廉租房建设会减少土地出让金收入,该收入在某些经济落后地区政府的财政收入中,甚至占半数以上。但是随着城市房价的上升和人口的增加,对于保障性住房的需求一直在扩大。保障性住房作为准公共产品,其投资和收益是无法成正比的。而现今,在许多政府官员中,讲政绩作为首要追求,因此形成了一种“GDP政绩观”。无疑,出租出让土地,是政府财政收入的重要部分。GDP和财政收入的提高,都是政府官员政绩“优异”的表现。所以在这样的政绩观念下,保障性住房的建设就受到了制约。可是由于保障性住房对于公众的重要性,已经保障性住房建设的迫切性,又使得保障性住房政策的实行受到工作的高度关注。
必须转变政府官员的政绩观,GDP的增值固然重要,但是改善城市低收入居民的居住条件,是重要的民生问题,加快建设保障性安居工程,对于改善民生、促进社会和谐稳定都十分重要。要树立官员“绿色政绩观”,经济的增长不能过多依靠出让土地使用权和所有权,要优化经济机构,发展重庆市特色产业,找到新经济增长点。官员政绩的评判标准,不应该只固定在经济上,还要拓宽到提高人民生活水平以及大力创建和谐社会贡献上。我国目前虽没有相关法律来保障保障性住房建设,仅仅靠有关部门通知和部门规定来规范,这会使保障性住房陷入“上有政策,下有对策”的尴尬境地。所以政府要将建设保障性住房作为己任,切实做到实处,讲保障性住房建设纳入政府工作,并作为重要工作来对待,要充分认识到保障性住房建设不是因应房地产调控的短期之策,而是满足广大劳动人民住房需求的长期工程。[12]
 
4 总结
保障性住房目的是在住房商品化情况下,为解决中低收入家庭的住房问题政府提供的一项社会福祉。由于住房的区域特征,保障性住房的建设成为地方政府的一项重要工作。重庆市的保障性住房处于一个蓬勃发展的时期,其对保障性住房供给问题主要表现和全国保障性住房供给问题相当一致。若市政府能从制度、资金、土地和管理观念放面多管齐下,做好各方面工作。建立健全保障性住房管理体制,保障资金和土地的充足供给,在管理观念上摆脱政绩观的控制,坚决依照绿色政绩观开展各项工作,让保障性住房建设道路越走越好,越走越远。
 
 
 
参考文献:
[1] 崔运武.公共事业管理概论[M].高等教育出版社,2006.
[2] 百度百科.准公共产品[EB/OL].http://baike.baidu.com/view/738355.htm
[3] 钟颖.解决住房问题 重庆保障性住房建设见成效[EB/OL].http://house.focus.cn
[4]重庆市政府网.
http://www.cq.gov.cn/publicmail/citizen/ViewReleaseMail.aspx?intReleaseID=87701
[5] 王慧峰, 公租房:解“夹心层”住房之困.人民政协报[N],2009.8.31.
[6] 重庆市国土资源和房屋管理局公众信息网.重庆市2012年超额完成住房保障目标任务[EB/OL].http://house.focus.cn
[7] 曹霞.何野.重庆公共租赁房建设的问题与前 [EB/OL].
http://wenku.baidu.com/view/0654b9976bec0975f465e21d.html
[8] 重庆市人民代表大会常务委员会公报.重庆市人大常委会.公告(2005)43号.
[9] 王建新.崔佳. 公租房建设的“重庆模式"解析.决策导刊[J].2010.10
[10] 张双甜.罗晓庚.保障性住房供给的博弈分析.工程管理学报[N].2010年10月.第五期.
第24卷.
[11] 陈启清.用什么“保障”保障性住房.学习时报[N].2010.08.10
[12] 《重庆市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》2010年1月




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