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重庆主要耕地保护的理论基础分析

2016-08-02 17:07 字体:   打印 收藏 

2.1耕地保护基本内涵

2.1.1耕地概念

耕地作为耕地保护的客体方面,在我国2010年下达的文件“土地利用现状调查技术规程”之中第一次完整的提出了耕地的概念(以下简称规程),在这份文件中对耕地的定义为种植农作物的土地,其中包含的土地种类有新开荒地、轮歇地以及草田轮作地等等;以及在土地中种植着少数量果树或者其他的农作物的土地,或者耕作的时间满三年以上的滩涂,还有南方的规定长度为小于一米,北方地区的规定长度为两米的一些路或者沟壑。这是耕地的一级地类,之后又分出了五个二级地类,像是望天田、旱地一级菜地都属于二级地类。在政府下达的“关于搞好农业用地管理促进农业产业接口调整工作的通知”,中强调,除了生态还耕的土地以外,耕地实效没有被破坏,但是依然属于耕地范围之内的,后来整改为田园、森林或牧场的土地,经过调整之后,土地养护情况依然良好的依旧保持在耕地范围之列,依然作为耕地指标出现。根据这个通知,在我国2010年出台的“全国土地分类”的规程中对耕地的概念又作了新的定义,为熟地、复垦整理地一级休闲地等;以种植农作物为主,但又部分果树分布的土地,每年可以有一季的收获的滩涂,以及南方地区规定的小于1.5米,北方地区规定的小于两米的沟壑或者田埂。在2001年饿《土地调查条例》之中明确了郭嘉标准的土地分类:首先是将蔬菜也列入农作物的行列;其次是临时耕种的花草以及药材也被列为耕地,临时改变其用途的耕地;最后是将耕地的类型也作了修改,根据我国土地管理条例中相关的耕地演变,对耕地的概念做出了明确的分析,第一,人类最重要的经济生产方式是土地利用,因此耕地在人类社会的经济发展中起到了必不可少的作用,耕地是人类劳动的结果,并且作为人类劳动活动的重要载体,只有人类能在土地上进行耕作的才被称之为耕地,第二,在土地上耕作种植的是农作物,因此对于理解耕地的概念之前搞清农作物的概念也是非常的重要的,把土地耕作后是否可以种植农作物作为判断耕地的重要条件,第三,根据我国“土地利用现状分类”的规定,种植蔬菜的土地、临时改变最初用途而转种花卉,药材的土地以及临时改变其用途的土地都是耕地,但是要明确其与生态退耕范围的界限。我国水土保持法中的相关文件规定“禁止在大于45度的斜坡上进行耕作。”这样的土地是不含在耕地范围之内的。另外,由于极端天气原因所造成的水土流失或风雨侵蚀而导致的土壤污染已经达到了国家规定的范围之内的土地也不属于耕地范围之内。最后是形成耕地的基础,即水土结合条件适宜。

2.1.2耕地价值

众所周知,人们生存和发展最重要的条件就是耕地,我们的衣食住行都是来自于它,耕地是发展经济的基础。自从改革开放以外,我国的社会经济得到了前所未有的发展,人们的物质需求和精神需求得到了从未有过的满足,正因为这样的变化,我国耕地的数量和范围越来越小,而且趋势越来越明显。现如今社会生活中所存在的众多的社会问题和生态问题的关键就是耕地,这也日益成为了党和国家高度重视的问题。所以,保护耕地不仅是我国国土部门单独的责任,而且是我国的一项基本国策,高度予以重视。随着我国的耕地资源的数量越来越紧张,专家学者也不断深化对耕地的内涵和外延。到现在为止,专家学者都认为的观点为耕地的经济价值是非常的巨大的,同时还具有重要的社会价值和生态价值。蔡运龙等人认为应该高度重视耕地的价值,将之与社会、生态以及对子孙后代的意义全部纳入核算系统;吴次芳认为保护耕地已经不仅仅是单纯的耕地保护,而更趋向于社会问题。但是在现实生活中有很多的问题一直影响着耕地保护政策的实施,其中起着决定性意义的因素就是制度因素。从公共选择的角度出发,耕地在利用的方面讲具有公共产品的属性,所以随着我国社会经济的飞速发展,不仅是耕地的公共产品的属性会被认可,其社会、生态等诸多领域的价值也会被人们逐渐的所认可。所以耕地的内涵也在逐渐的向多元化方向发展,而耕地保护也在向着多元化和制度化方向发展。

2.1.3 耕地保护

保护耕地最基本的出发点就是保护耕地最基本的物质生产能力,很多专家学者如纪昌如从几个不同的方面对耕地的保护进行不更深层次的分析解读。
农业生产的自然条件在穆勒对其相关的讨论之中主要分成了两个部分,即根据对物质生产的限制条件分成了有限制的土地和无限制的阳光两个方面。
对于纪昌品和穆勒学者的研究,笔者更倾向于穆勒关于耕地保护内涵方面的认识,他的内涵认识更发人深思。要想保护耕地的物质生产能力,从耕地保护的内涵出发的思路更为明确,根据穆勒的思想可以分为耕地本身的量、质和基本生产条件等几个方面。
为了不断的满足人类生产和生活各个方面的要求,最基本的要求就是保护现有的耕地数量,这种要求的可操作性也是比较的强的。刚性指标是一个硬指标,一般指的是保有耕地数量,如果将对耕地质量的总体状况进行评定,一般情况下是通过再耕地总体数量中进行抽样,来检测其含有的营养成分。或者耕地质量的变化也会根据水土流失的物质量来评定,将耕地数量保护与耕地质量保护进行对比的话,那后者的难度更大,需要花费的成本更昂贵。耕地质量和数量之间存在着一定的辩证关系,即耕耕地数量的变化总体上会引起耕地质量的变化,但是耕地质量的变化并不一定会引起耕地数量的变化。对耕地质量和数量变化影响最大的是耕地的一项外部条件,即为水。在人们进入工业社会以后,人们的不正确的生活方式,和错误的生产方式很有可能在降低着耕地的质量,这种假设是在对耕地的数量没有引起改变前提下进行的。现代社会环境污染进一步严重,这进一步影响者耕地质量和耕地数量的变化。

2.2耕地保护理论依据

    几十年的不断的努力发展之中,我国的耕地保护相关法律制度得到了完善,具体包括:

2.2.1占用耕地补偿制度

在现代社会快速发展中,要继续保证耕地的面积不再减少,耕地的产量不再降低,耕地的质量不再下降,这就是占用耕地补偿制度。《土地管理法》之中曾明确指出“我国施行占用耕地补偿制度。”《土地管理法》在两个不同的方面进行了严格的规定,即控制耕地面积和强制补偿占用耕地,这是贯彻我国占用耕地补偿制度的有效补充。
第一是对占用耕地的要严格的控制。占用耕地补偿制度的重要前提条件就是控制占用耕地,这管理和规范占用耕地行为源头上的堵截。非法占用土地的行为要禁止和合法占用土地的行为要规范是占用耕地补偿制度的两个组成方面。其中最为重要的是第一个方面,在我国的《土地管理法》之中有明确的规定,即保护耕地是我国的基本国策,应该十分珍惜、合理利用。各级政府及管理部门应该采取积极的措施,全面的保护耕地,严厉禁止一切非法占用耕地的情况出现。在进行建设用地使用的土地应该节约,不能浪费。一方面对非法占用土地进行了严格的规定,另一方面对建设用地也进行了合法的规划。在我国《土地管理法》之中,有多条相关法律规定,只用符合土地利用的规律才能合理的占用土地,各地方的土地利用规划不能自作主张,必须按照上级的土地利用规划具体进行实施,严格遵守,不能超过上级政府规定的建设用地的范围。无论是建设用地的上限,还是耕地控制的下限,都必须严格的遵守。在《土地管理法》之中对城市建设中土地占用的问题做出了详细的规定,即城市建设必须制定合理的规划,以后的建设不能违背最初制定的规划,规划是结合当地的土地质量和规模进行制定的。
第二是强制补偿所占耕地,主要是各地人们政府应该通过划入的方式将因为城市建设的耕地予以补充。这个规定主要是一种弥补,是在占用耕地形成之后的一种行为弥补。通过这一规定来消除耕地占用所带来的消极的影响。在我国《土地管理法》中加入了补偿原则、方式等相关规定。在我国主要是耕地,如果建设用地想占用的话,只用通过批准才可以占用,而且在占用的同时必须有相应的复垦的耕地面积作为补充,而且这个复垦的耕地面积必须比占用的面积要多,或者是等于占用耕地的面积,而且在复垦的耕地上种植的作物的质量不能有明显的下降,建设用地占用的耕地的土壤应该在政府的协调管理下进行合理的利用。

2.2.2基本农田保护制度

在《土地管理法》和《基本农田保护条例》的基础上我国确立了基本农田保护制度,在《土地管理法》中明确规定:“我国实行基本农田保护制度。”基本农田保护制度主要是从两个方面入手,即保护对象和保护措施。第一是保护对象。对基本农田的严格管理就是基本农田保护制度。关于基本农田的范围,主要指的是,粮、棉、油生产基地内部的耕地,这些耕地都是经过我国相关部门进行批准的,水土资源保护的比较良好的耕地,中、低产田中经过实施改造的,教学试验田,以及按照国务院的规定专门划入基本农田保护之中的一些耕地。
第二是保护措施。关于农田保护措施的相关规定在《土地管理法》和《基本农田保护法》中都有所设计。其中比较主要的措施是首先,基本农田的数量需要保证,各级地方管理部门应该对本辖区之内的基本农田的面积,大致是占到八成以上。其次,占用农田的程序必须严格遵守。关于细化占用农田的基本程序在《基本农田保护条例》中就所规定。我过粮食安全的重要基础就是基本农田,只要是被划定的基本农田是不能随便被征用的。占用的情况只存在一种,而且必须由国务院的批准,即一些关系国家的重点项目建设必须征用土地的情况。即便是国务院同意了基本农田的占用,但是当地的人们政府还需要按照规定重新的进行基本农田的规划。再次是城市建设中的特别规定。《土地管理法》之中明确规定,闲置和荒废耕地是任何的形式任何人员都不允许的,如果是同意占用的耕地,但是在长时间内没有征用,需必须恢复耕地的。闲置的耕地是需要缴纳限制费用,如果连续有两年的时间占用的耕地没有被使用的话,那政府将会把这一部分耕地回收。最后基本农田保护的责任机制。在我国《基本农田保护条例》中明确对其责任机制做出明确的规定,主要实行层层负责制,基本农田保护区是和责任机制同一时期建立起来的。



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